深化标本兼治 一体推进不敢腐、不能腐、不想腐 ——河南开展以案促改工作的创新与实践

 

　　【摘要】惩不是目的，惩最终是为了治。成功查办一起贪腐案件，就好比打赢一场战斗。打胜仗是前提，“打扫战场”、搞好“战后重建”更要及时跟进。河南在坚决惩治腐败的同时，创新开展以案促改工作，把查办的每一起案件尤其是重大腐败案件、窝案或行业性腐败案件，都在案发地区、单位、行业的党员干部中进行警示教育，针对典型案例重点做好个案、共性岗位、重点领域和部门、管党治党责任落实问题等方面的深入分析，剖析腐败成因，查找制度漏洞，扎紧制度笼子。同时，要求案发单位组织召开以案促改专题民主生活会或组织生活会，案发单位领导班子及其成员对照典型案例，深刻反思自身存在的问题，剖析根源，制定落实整改措施，防止类似案件重复发生，强化查处一案、警示一片、规范一方的治本作用。本案例在阐释河南以案促改的背景、缘由的基础上，以鲜活真实的事例展示了河南省落实习近平总书记关于深化标本兼治、一体推进不敢腐、不能腐、不想腐重要论述的生动实践和实际成效，为新时代巩固发展反腐败斗争压倒性胜利、持续净化政治生态和发展环境探索了有效路径、提供了有益参考。

 

　　【关键词】以案促改 标本兼治 一体推进不敢腐、不能腐、不想腐

 

　　一、背景情况

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以自我革命精神推进全面从严治党，持之以恒正风肃纪，坚定不移反腐惩恶，党内政治生活气象更新，党内政治生态明显好转，党的团结统一更加巩固，党群关系明显改善。特别是党的十九大以来，全党在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，不断巩固深化拓展全面从严治党成果，反腐败斗争取得压倒性胜利，党在新时代新征程中焕发出更加强大的生机活力，为实现党和国家事业新发展提供了坚强保障。

 

　　在党中央坚强领导下，河南省始终保持正风肃纪反腐的高压态势，严肃查处一批违纪违法党员干部。2012年11月至2019年3月，全省纪检监察机关共立案 16.2万件，结案15.9万件，党纪政务处分18.2万人，其中市厅级355人、县处级5305人，移送司法机关4227人。

 

　　2016年11月，河南省委、省纪委在梳理分析全省党风廉政建设和反腐败斗争存在的突出问题时发现，产生腐败现象原因很多，既有个人的问题，也有管理的问题，还有制度建设、政治生态、文化土壤等方面的因素，尽管全省保持着惩治腐败的高压态势，但是一些怪圈、乱象依然不容忽视。一是“前腐后继”。一些地方和单位、个别领域和系统腐败问题接连不断，有的省辖市和县区几任书记相继落马，有的省直单位多名班子成员重蹈覆辙。二是一把手腐败。对一把手用权监督乏力，“上级监督软、同级监督虚、下级监督难”，导致违纪违法问题易发多发。2013—2016年，河南省纪委查处的县处级以上领导干部中，一把手占 1/3。三是窝案串案。少数领导干部权权交易，搞人身依附、抱团腐败。焦作市三任市委书记落马，涉案县处级干部达85人；省公安厅原厅长秦某某一案，涉及省内公安系统57人；省农信社连续两任理事长贪腐窝案，涉及十几家市行、县社的百余名员工。四是官商勾结。一些不法商人以利猎权、借权生利，千方百计“围猎”干部；一些干部自甘堕落、甘受“围猎”，大笔一挥造成巨额国有财产流入不法商人腰包。

 

　　以上问题充分印证了习近平总书记关于反腐败斗争形势依然严峻复杂的重大科学论断，也警示我们必须深化标本兼治，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。2017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调，“深入推进全面从严治党，必须坚持标本兼治”，“坚持治标不松劲，不断以治标促进治本”。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”这既为河南省破解党风廉政建设和反腐败斗争面临的难题指明了努力方向，也为深化标本兼治、一体推进不敢腐、不能腐、不想腐提供了根本遵循。2019年1月，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上明确提出“三不”一体推进的重要思想，是对改革开放以来特别是党的十八大以来反腐败斗争的理念思路和实践经验的科学总结，标志着党对反腐败工作规律的认识和把握达到了新的水平。

 

　　为什么同类问题在同一地区和单位、同一班子重复发生，怎样堵住“前腐后继”的路子？怎样使领导重树威信、干部重振激情、群众重拾信心？怎样修复被破坏的政治生态，在治标的同时有效治本？成为摆在河南省委、省纪委面前的一道时代考题。

 

　　2017年1月至3月，一场自上而下的调研反思在河南省全面铺开。3个月时间，67个调研组，1.4万多份调查问卷，1700多条意见汇集起来，10名省辖市市委书记的违纪违法“样本”被“解剖麻雀”。纪检监察机关反求诸己：执纪办案存在“三重三轻”，即重事后惩处、轻事前预防，重案件查处、轻以案警示，重集中整治、轻长效机制，查办案件的治本功能没有得到充分发挥。案发单位领导自揭伤疤：以案说纪“抹不开面子”，贪官固然可恨，但毕竟已付出了代价，“再揭人家的丑，亮他们的短，显得做人不厚道，家丑还不外扬呢！”于是，对发生在本地区本单位本部门的案件讳莫如深，能回避就回避，能掩盖就掩盖，能不说就不说。一些党员群众看客心态：“他贪他的，与我何干？”“领导感冒了，凭啥让我吃药？”事不关己、高高挂起；甚至只关心“贪了多少钱、判了多少年”，至于案情是什么、跌倒在哪里、教训有哪些，则不明就里、雾里看花。

 

　　习近平总书记强调：“治标与治本内在统一、相辅相成。治标是为了治本，治本才能巩固治标的成效。”河南省委、省纪委站在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的政治高度，反复学习研读习近平总书记关于标本兼治重要论述，领会掌握蕴含其中的精髓要义、科学方法，认识越来越深化，思路越来越清晰，目标越来越明确。“只有用足用活用好案件资源，用身边事教育警示身边人，付出的惨痛代价才不会付诸东流”，成为全省上下的共识。

 

　　从2017年4月开始，河南省探索开展以案促改工作，坚持一案一总结、一案一警示、一案一整改，充分发挥查办案件的治本功能，不断以治标促进治本，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，持续净化优化政治生态。2017年12月，中央领导同志对河南省以案促改的做法给予批示肯定。2018年11月在河南省调研时，又对深入推进以案促改提出新要求。

 

　　二、主要做法

 

　　以案促改，就是在须臾不放松惩治这一手的同时，以案发单位为重点，把查办的每一起案件尤其是重大腐败案件、窝案或行业性腐败案件，在案发地区、单位、行业的党员干部中进行警示教育，剖析腐败成因，查找制度漏洞，扎紧制度笼子，防止类似案件重复发生，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，强化查处一案、警示一片、规范一方的治本作用。主要有五个关键环节。

 

　　——突出针对性，用好案例资源。坚持逢案必改，无论是严重违纪违法案件，还是违反中央八项规定精神和“四风”方面的案件，都督促案发地区和单位及时开展以案促改。坚持全域促改，没有发案的地区和单位，也要有针对性地选取外地、外单位或本系统、同行业违纪违法典型案件。坚持典型领改，把案件高发和窝案、串案、重复发案的单位和系统作为标靶，省市纪委选取工程建设、项目审批、选人用人等关键环节发生的典型案件，县乡纪委选取脱贫攻坚和事关群众切身利益领域发生的典型案件，省直单位、省管国企和高校选取具有审批权、执法权、人事权、资金分配权等关键岗位发生的典型案件。

 

　　——突出震慑性，深化教育警示。开展“一案四警示”，通过撰写剖析材料、采写纪实通讯、编印忏悔录、拍摄警示教育片等形式，揭露腐败问题和腐败现象，教育警示党员干部干净用权、清白做官。案发单位召开警示教育大会，通报案情、宣读处分决定、纪检监察建议书和忏悔录，反面典型现身说法，党组织主要负责人讲话，领导班子成员和重要岗位人员表态发言，组织参观廉政教育基地，真正使教育警示触及灵魂、震撼心灵。

 

　　——突出严肃性，深刻查摆剖析。通过召开领导班子专题民主生活会、党员干部组织生活会等形式，针对典型个案，进行剖析倒查，形成案件剖析报告，找出问题症结及监管漏洞；针对共性岗位，查找发案规律，研究监督制约措施；针对重点领域和部门，通过案件倒查，划清责任，找准症结，对权力进行科学分解和配置，规范权力运行；针对管党治党责任落实问题，从党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等方面深挖根源。

 

　　——突出实效性，着力解决问题。把解决问题贯穿以案促改全过程，对发现的问题，研究制定整改措施，建立整改台账，挂账督办、跟踪问效，做到条条要整改、件件有落实。针对个性问题即知即改、立行立改，针对共性问题开展专项整治、集中整改。整改结果在一定范围内公开，主动接受社会监督和群众评价。强化督促检查，对整改责任不落实、措施不到位、效果不明显的，严肃追责问责。

 

　　——突出根本性，加强制度建设。针对案件暴露出来的问题，围绕授权、用权、制权等环节，查漏补缺、建章立制。针对制度不健全和执行不力等问题，对现有制度全面审查、评估和清理，根据法规制度、有关职责权限的变更以及实际需要，动态调整权力清单、责任清单和负面清单，编制修订权力运行流程图，推动相关制度的完善和创新，提高制度的执行力和约束力，形成靠制度管权、管事、管人的长效机制。

 

　　河南省把以案促改作为一项系统工程，围绕“谁来抓、抓什么、怎么抓”，在构建体系、强化震慑、拓展延伸、深度结合上下功夫，改出了党委政府的号召力、党员干部的执行力、广大群众的向心力。

 

　　（一）抓责任，构建制度化常态化推进的组织体系

 

　　全省上下建立起“党委统一领导、纪委主导推进、部门协调配合、案发单位具体落实”的领导体制和工作机制，为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐提供制度保障。

 

　　1. 扛稳抓牢党委主体责任。省委带头履行主体责任，出台《关于推进以案促改制度化常态化的意见》，把以案促改纳入纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督的重要内容；召开全省深化以案促改警示教育大会，通报中央纪委国家监委对河南省人大常委会原副主任王某违纪违法问题的处理决定，两名厅级职务违法犯罪人员现场作忏悔发言，省级领导同志全部参会，省委书记讲话提要求。

 

　　2. 切实履行纪委监委监督责任。省纪委监委印发《关于推进以案促改制度化常态化的实施办法》和《监督检查暂行办法》，先后召开全省纪检监察系统和省管国有企业、金融机构、高等院校4个以案促改警示教育大会，通报典型案例，用身边事教育身边人。

 

　　3. 压实案发单位具体落实责任。督促案发单位党组织切实履行主体责任，党委（党组）书记落实第一责任人责任，带头接受教育、带头剖析原因、带头整改落实。坚持因类施策、精准发力，举一反三改、专项整治改、建章立制改，做到“原因分析不透彻不放过、问题找不准不放过、整改措施不过硬不放过、成效不显著不放过”。河南省交通厅曾经4任厅长、2名副厅长“前腐后继”，以案促改以来，厅党组针对警示教育不力问题，专门设立党风廉政教育月、廉政警示日；针对招投标、设计变更、材料调差、资金拨付等四大廉政风险点，成立“重点建设项目审核委员会”，制定公路工程设计变更6个办法和质量监督管理8个台账，有效规范交通行政权力的行使和运行。

 

　　（二）抓惩治，持续强化不敢腐的震慑效应

 

　　坚持有贪肃贪、有腐反腐，精准运用监督执纪“四种形态”，纪法双施双守，以反面案例凸显“违反纪法必然付出惨痛代价、失去监督势必诱发权力滥用、放松教育必定导致思想滑坡”，从而夯实一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的前提和根基。

 

　　1. 坚持高压反腐，形成强大震慑。2018年，全省纪检监察机关共立案3.3万件，给予党纪政务处分3.9万人，移送司法机关1056人。

 

　　2. 突出重点领域，深入开展专项整治。紧盯权力集中、资金密集、资源富集等案件易发多发的行业部门，针对案件暴露的突出问题，省级层面开展了资源开发、土地转让、工程建设、国企、金融、司法等六大重点领域集中整治；许昌、信阳、南阳等省辖市分别围绕教育系统乱收费、卫生系统吃回扣、民政系统假低保等问题开展专项治理。

 

　　3. 坚持惩治同步，延伸执纪审查工作链条。在审查调查过程中同步启动以案促改，延伸打通监督检查、审查调查、教育整改等环节，最大限度地把审查调查效果转化为警示整改实效。洛阳市在查办狄某某涉黑团伙及“保护伞”案件中，边查边改、边打边建、打建并举，放大了以案促改的辐射效应。

 

　　（三）抓延伸，形成多层次全覆盖的工作格局

 

　　以案促改的生命力在于点上着力、面上拓展，不断从案发单位向关联单位、系统领域、市县全域延伸，从而实现一体推进不敢腐、不能腐、不想腐综合效应的相统一、最大化。

 

　　1. 向涉案单位、关联单位拓展延伸。坚持“案发单位是重点，涉案单位、关联单位同样受教育”，以点带面、点面结合、协同推进。郑州市公安局洁云路分局原局长成某为黄赌毒场所充当“保护伞”被查处后，市公安局组织全市1500余名中队长以上公安干警召开警示教育大会，让成某现身说法，教育全市公安干警以案为鉴、筑牢防线。

 

　　2. 向高等院校、国有企事业单位拓展延伸。省委高校工委、省教育厅选取涉及资金管理、基建工程等方面6起处级干部违纪违法典型案例，在全省教育系统深入开展以案促改。河南省最大的国有企业能源化工集团有限公司，曾因两任“一把手”独断专行、盲目决策、贪污腐化，导致人心涣散、发展陷入困境。集团党委在总结剖析教训时发现，根本原因在于两任“一把手”凌驾于组织之上，党组织的功能被严重弱化：多年没开过党代会，没进行过换届选举；每次企业改革，党群机构和党群干部都是裁撤的重点；企业重大决策，没有按照程序进行，董事会取代了党委会。以案促改中，集团党委将党组织内嵌于公司治理结构之中，党建工作写入公司章程，党委会研究前置于董事会决策，使党组织在公司法人治理结构中的法定地位得到确立。2017 年集团一举扭亏为盈，2018 年重返世界 500 强。

 

　　3. 向基层单位、乡镇村居拓展延伸。结合扶贫领域腐败和作风问题专项治理，深入开展以案促改，加强基层党风廉政建设，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。淮阳县安岭镇垮陈村曾是个名副其实的“垮村”：班子垮了，村班子多年没有健全过；干部垮了，多名村干部先后被查处；风气垮了，村内派系林立、相互缠斗，上访成了“家常饭”，告状告成“一锅粥”。2018 年 10 月，淮阳县以案促改工作组进驻垮陈村，下了“五步棋”：立案审查并移送为祸乡邻的原村干部张某；在全村党员干部会上通报其违纪违法事实；请全村群众说一说“当好村干部，应该防些啥”，逐项建章立制；选出村民心目中的带头人，建强配齐村支部；开展结对帮扶、家风民风社风评比活动。短短半年，垮陈村变了样，老百姓说：党的政策就是好，以案促改是高招，干部作风大转变，垮陈旧貌换新颜，如今去掉土字边，改名夸村谋发展。

 

　　（四）抓结合，提升围绕中心促发展的综合效应

 

　　以案促改的目的是防止同类问题重复发生、净化政治生态、优化发展环境，与一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标指向一致、充分契合。

 

　　1. 与打赢“三大攻坚战”相结合。围绕服务保障打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战开展以案促改。省农信社党委从70余起系统内违纪违法案件中选取8起典型案例，拍成警示教育片，组织全系统员工集中收看；成立巡察办，建立联动监督机制，上线运行风险实时预警等50余项科技应用系统，用科技手段堵塞监管漏洞和前台操作风险。通过以案促改，河南农信社系统监管评级从4级上升到了3级，在全国25家省级农信社监管评级排名从第23名上升到第10名。开封、濮阳等省辖市通过“互联网 + 监督”，实现对扶贫领域的有效监督。全省环保系统建立以案促改台账270个，梳理廉政风险点392个，修改完善制度266项。

 

　　2. 与整治作风建设突出问题相结合。周口市在反思经济发展相对落后的原因时，深刻地意识到干部精神不振、作风不硬、担当不够是主要病症，“作风建设永远在路上”，必须一拳接着一拳打，一拳要比一拳硬。2017年8月至2019年4月，周口市先后召开13次干部作风案例查处通报大会，教育党员干部从中汲取教训。

 

　　3. 与优化经济发展环境相结合。针对政商关系亲而不清、“围猎”与被“围猎”等问题，省纪委召开全省“反对贿赂·公平竞争”构建亲清政商关系警示教育大会，3名存在官商勾结严重问题的违法人员作了忏悔；制定《关于充分发挥纪检监察职能作用 积极助推民营企业发展壮大的意见》，从七个方面提出21条具体措施，全省上下敢担当、善作为、重实干的氛围越来越浓。

 

　　河南省开展以案促改工作以来，全省共有1067.6万人次接受警示教育，召开以案促改专题民主生活会、组织生活会12万次，查纠问题14.7万个，修订完善制度7.2万项。在高压反腐形成强大震慑、以案促改唤醒初心、宽严相济政策感召等因素的综合作用下，一些“问题官员”主动投案。截至2019年4月，全省共有277人主动投案说明问题，其中市厅级12人。

 

　　河南省在以案促改工作中，主要有四点认识和体会：案是基础，必须紧抓惩治这一手不放松。深化标本兼治，首先要用好治标利器，没有惩的高压震慑，就没有治的成效。开展以案促改，必须重视办案，有案不查，纪律就会成为儿戏，将会导致教育没人听、制度没人守、问题没人管，难以走出“前腐后继”的怪圈。教是重点，必须充分用好案例“活教材”。惩前是为了毖后，不能搞不教而诛。案件查完不能压在“箱底”，要做成“活教材”，以案为鉴、警钟长鸣，给更多的党员干部打“预防针”，防止成为“案中人”。促是关键，必须打通监督检查、审查调查、教育整改等环节。坚持惩中治、治中惩，在监督、立案、审查、审理、宣传等环节同部署、同推进，聚焦用好案例、教育警示、查摆剖析、解决问题、完善制度“五个关键环节”，延伸审查调查工作链条，把治标成果转化为治本成效。改是目的，必须着力营造良好政治生态。自觉站位全局、主动融入大局，通过以案促改从根本上解决查而不止、纠而复发、屡治屡犯现象，持续净化优化政治生态，以党的建设高质量推动经济发展高质量。

 

　　三、经验启示

 

　　一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是全面从严治党理论、实践和制度创新的重大成果，是坚决反对腐败、深化标本兼治的认识论和方法论，是当前反腐败工作的重要方针和基本原则。河南省以案促改工作，是贯彻落实一体推进不敢腐、不能腐、不想腐战略部署的具体举措，是推进标本兼治的有效做法，是深化正风肃纪反腐的重要抓手，是净化政治生态的实践载体。

 

　　（一）开展以案促改，必须坚持目标导向，在深化标本兼治、一体推进“三不”上聚焦聚力

 

　　不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂。衡量以案促改的效果，关键要看是否实现了惩治同步、同向、同进，是否真正把三者作为一个整体一体推进，是否有效防止了同类违纪违法问题的重复发生。在以案促改工作中，无论是查处腐败案件、开展警示教育，还是整改突出问题、健全完善制度，必须坚持系统思维，统筹推进、同向发力，实现稳中求进、效应叠加；必须坚持联动思维，在推进“不敢腐”的时候注重挖掘“不能腐”和“不想腐”的功能，在推进“不能腐”的时候注重吸收“不敢腐”和“不想腐”的有效做法，在推进“不想腐”的时候注重发挥“不敢腐”的威慑和“不能腐”的约束，做到三者并重不偏废、协同不脱节、贯通不割裂、具体不抽象。

 

　　（二）开展以案促改，必须坚持问题导向，在补短板、强弱项上集中发力

 

　　以案促改是纪检监察机关立足发挥职能作用的一项创新性工作，要在解决问题中发展创新、在发展创新中解决问题。秉持缺什么补什么、弱什么强什么，什么问题突出就解决什么问题的原则，不能偏离主题、回避问题，防止把以案促改简单等同于警示教育，防止选用案例“移花接木”、查摆问题“隔靴搔痒”、制定措施“大而化之”，防止“抓一抓、紧一紧，松一松、一阵风”现象出现，形成常态、取得长效。

 

　　（三）开展以案促改，必须坚持责任导向，在压实任务、协同作战上形成合力

 

　　以案促改是一项系统工程、长久之策、常态任务，单靠纪检监察机关一家唱“独角戏”不行，要在党委的统一领导下，发挥好反腐败协调（领导）小组作用，加强各有关部门的协作配合，共同奏响“共鸣曲”。要通过层层压实责任、明确各自任务，形成各级党组织牵头、各部门齐抓共管、上下联动的工作局面，实现以案促改全覆盖、无死角。

 

　　（四）开展以案促改，必须坚持实践导向，在落实落细、务实重效上用心用力

 

　　以案促改需要在实践中不断探索、完善、提升、发展，边实践边总结、边探索边创新。由于不同地区、单位和部门的职责分工、廉政风险等各不相同，开展以案促改要因地制宜、因案制宜，既不能照本宣科，也不能生搬硬套；要坚持实践与发展相统一，在坚持中深化、在深化中发展，发扬钉钉子精神，持续用力、久久为功，充分发挥以案促改在深化标本兼治中的综合效应。

 

　　【思考题】

 

　　1. 请结合本案例学习和工作实际，谈谈如何学习贯彻习近平总书记关于深化标本兼治、一体推进“三不”的重要论述。

 

　　2. 请结合本案例学习和工作实际，谈谈对深化标本兼治、一体推进“三不”内涵的理解和方法的思考。

 

　　3. 请结合所在地方、部门和单位实际，谈谈本案例有哪些经验和做法可以参考借鉴；哪些还有待完善，如何进一步改进和加强。

 

　　（本案例选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·党的建设》，党建读物出版社2019年7月版，第379—392页）